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事業單位編制管理的挑戰與創新
發表時間:2013-03-21  來源:永州市編委辦  閱讀:1608次  【
      事業單位編制管理是極富中國特色的一項制度安排。在當前分類推進事業單位改革的背景下,研究事業單位編制管理面臨的挑戰和進一步改革具有重要意義。
      一、事業單位編制管理面臨的挑戰
      第一、事業單位編外用工現象非常普遍。
      以無錫市為例,市編辦于2009年對市屬事業單位編外用工情況進行了調查摸底。結果顯示,共實際使用編外用工6114名,占編內總人數的26.7%,而且有幾個特點:一是部分事業單位編外用工人數遠遠超出了編內人數;二是主要集中于專業技術類和后勤輔助崗位,依次占39.7%和42.9%;三是衛生、文化、教育、交通建設四個行業編外用工現象突出,占編外用工總數的72.3%;四是編外用工人員身份較為復雜,其中大中專畢業生占39.04%,下崗職工占11.8%,進城務工人員11.6%;五是編外用工人員的學歷層次不斷提高,其中研究生學歷的占0.6%,本科學歷的占16.5%,大專學歷的占18.9%。編外用工現象的普遍存在,對現有的編制、人事、經費管理秩序造成了很大沖擊,容易產生法律糾紛,引發深層次的矛盾和問題。
    一是在現有的制度安排下,工作人員有編制,就意味著與事業單位建立了人事關系。由于人事制度改革相對滯后,客觀上造成了與在編人員相比,編外人員具有易領導、好管理以及用工成本較低等優勢。當可以用一個在編人員的費用聘用三個或更多編外人員并且其從事的崗位具有替代性時,聘用編外人員反而成了事業單位的理性決策。此外,近年來各地作為人事管理舉措而大力推行的人事代理或勞務派遣制度,也成為事業單位編外用工的有力推手。
     二是由于編制附著了個人待遇和切身利益,客觀上成為一種稀缺品。近年來在管理實踐中一直強調控制增長,相關制度也是按照控制管理的理念設計和實行的。在管理實踐中,還存在著編制一定多年不變的情況。于是,當一些事業單位確實需要相應增加編制,但由于種種原因不能增加時,編外用工就成為無奈之舉。
     三是部分事業單位由于業務量充足或面向社會提供服務能力較強,服務收入多,有能力支付編外用工各項費用。
     編外用工問題是多重因素共同作用的結果。一般而言,成立時間較短但發展較快且創收能力較強的事業單位,編外用工的情況更為突出。這是因為,“成立時間較短”,意味著面臨編制控制的可能性大;“事業發展較快”,意味著增加人員的壓力大、需求大;“創收能力較強”,意味著經費有保障。
         第二,財政、社保、權益保護等領域的變化調整帶來了諸多挑戰。
      一是“大收入”、“大支出”管理方式的確立和財政撥款方式的變化。1997年,《事業單位財政規則》的實施,確立了事業單位“大收入”和“大支出”的概念。即將事業單位在財政撥款之外獲得各項收入全部納入預算之中,統一核算、統一管理。“大支出”,即按資金使用性質分為事業支出、經營支出、對附屬單位補助支出和上繳上級支出四類,準確反映事業單位開展正常業務活動。2000年以后,實行以部門預算為核心的預算管理改革,將事業單位的預算分為基本支出預算和項目支出預算。基本支出預算,一般要通過制定科學、合理的定額來編制;項目支出預算,則要根據事業發展目標和任務提出項目,經過科學論證并排序上報財政部門,財政部門結合財力具體審定項目預算。
     同時,撥款方式也有了調整。部分事業單位已經不再按照核定的編制數和實有人數核撥經費。比如,近年來,對高校事業發展撥款,財政就不再延續以往按編制數核撥的做法,改為按“學生人數×生均標準定額×專業類別系數×學歷系數”的標準核撥,離退休人員經費則根據定額標準按實有人數核撥。從這個意義上看,財政撥款與高校編制數已無直接聯系。這種撥款方式,體現出按服務結果而非資源投入的理念,代表著一種改革方向。
     二是社會保險管理體制有了重大調整。根據社會保險法的相關規定,逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系,將是改革的方向。
     三是更加強調對勞動者權益的保護。按照勞動合同法相關規定,很多長期在事業單位工作的編外人員可以通過簽訂無固定限期勞動合同成為事業單位的長期工作人員。此外,勞動合同法對勞動派遣也做了規范,保護了被派遣勞動者權益及同工同酬的權利。
     隨著財政、社保、權益保護等相關領域的發展變化,一方面,事業單位編制可能不再“金貴”;另一方面,隨著勞動者維權意識的日益增強,編外人員的合法權益將越來越得到重視。在這一背景下,是否還需要事業單位編制管理?如果仍需要,事業單位編制管理如何創新?這些都成了亟待解決的問題。
     二、事業單位編制管理改革調整的對策建議
     隨著改革的深化和形勢的發展,事業單位編制管理將在堅持“經濟性”的同時,逐漸強化其“約束性”,有效發揮對事業單位資源配置的調控作用。當前和今后一個時期,建議重點從以下幾個方面進行管理創新:
    一是加強對編外用工的清理和規范。在人事關系和勞動關系未作完全融合的前提下,將編制分為事業單位編制和控制數兩大類的做法,可能是一種符合既有制度安排、可以達到管理目的的現實選擇。因此,建議將確需繼續使用的編外用工崗位納入管理范圍,實行“老人老辦法、新人新機制”的做法,逐步調整優化編制結構,將編制主要用于管理和專業技術崗位,將控制數主要用于輔助性、一般性崗位。當人事關系和勞動關系統一為人力資源關系后,建議將除外包外的所有崗位都納入事業單位編制管理范圍,此時編制也就回歸到了調控事業單位發展規模的應有功能。
     二是對于學校、醫院等規模較大的事業單位,建議積極推進標準化管理。在找準相關關聯因素的基礎上,制定出臺切合實際的定編標準,并根據經濟社會發展變化和事業單位的實際情況適時進行動態調整。對于其他事業單位,通過總量控制和動態調整,做到有增有減,進一步優化事業單位編制資源配置,實現事業單位編制資源使用效益的最大化。同時,對于規模較大的事業單位,核定編制時可以一次核定、分期分批下達,以更好地適應事業單位的需要。
     三是不斷創新管理手段。事業單位編制管理存在的一個突出問題是,編制核定給某個事業單位戶就為單位所有且多年不變,有的事業單位職責弱化但編制卻減不下來,有的職責強化無奈只能編外用工。建議在加強對事業單位職責履行情況評估的基礎上,每當事業單位工作人員退休時,收回編制,并根據其在新的形勢下職責履行和事業發展情況,由機構編制部門核準其繼續使用該編制或在事業單位之間統籌使用。同時,建立健全機構編制、人力資源社會保障、財政等相關部門互通共享的信息平臺,進一步加大公開力度,增強機構編制工作的透明度,引導公眾了解、參與、監督機構編制管理工作。對于已經建立較為完善法人治理結構的事業單位,建議實行備案制,變事前審批為事后監督。
                                                                                                                                                                                  (江蘇省編辦事業機構編制處 李強)

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